بسياري از مراجعين به شهرداريها افرادي هستند كه سروكار آنان با كميسيونهاي ماده صد شهرداري است و مشكل آنان بايد در كميسيونهاي ماده صد مورد رسيدگي قرار گيرد . بخشي از افرادي كه پرونده آنها در اين كميسيونها رسيدگي مي شود كساني هستند كه بدون داشتن پروانه ساختماني ، مبادرت به احداث بنا نموده اند ؛ يعني وظيفه قانوني خود را در كسب پروانه ساختماني قبل از شروع به ساختمان سازي انجام نداده اند .در اين زمينه ماده صد قانون شهرداريها مقرر داشته است كه : « مالكين اراضي و املاك واقع در محدوده شهر يا حريم آن بايد قبل از هر اقدامي يا تفكيك اراضي و شروع ساختمان از شهرداري پروانه اخذ نمايند . شهرداري مي تواند از عمليات ساختماني ساختمانهاي بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه به وسيله مأمورين خود اعم از آنكه ساختمان در زمين محصور يا غير محصور واقع باشد ، جلوگيري نمايد » .
در تبصره هاي يازده گانه ماده مذكور ، جزئيات بسياري پيرامون اقسام مختلف تخلفات ساختماني مرتبط با اين موضوع مقرر گرديده است . به طور مثال در تبصره ” 3 ” ماده مذكور مقرر شده است كه : « در مورد اضافه بناي زايد بر مساحت مندرج در پروانه … كميسيون مي تواند … رأي به اخذ جريمه دهد ؛ و جريمه نبايد از حداقل دو برابر كمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتي ساختمان براي هر متر مربع بناي اضافي بيشتر باشد … » .
براي روشن شدن مطلب ابتدا ضروري است كه ارزش معاملاتي مورد بحث واقع شود . ارزش معاملاتي عبارت است از : مبلغ معيني كه در هر منطقه جغرافيايي و محل واقع شدن ملك ، از سوي اداره امور اقتصادي و دارايي محل ، به عنوان قيمت منطقه اي تعيين و مشخص مي گردد . ادراه دارايي محل همه ساله بر اساس معيارهاي مشخصي كه در اختيار دارد ، ارزش معاملاتي زمين و ساختمان را در هر محل و منطقه جغرافيايي از نظر موقعيت مكاني و اينكه آيا در بر كوچه و خيابان واقع گرديده يا نه ، و با در نظر گرفتن ساير معيارهاي موجود برآورد نموده و مراتب را به كايه دستگاههاي ذي ربط اعلام مي دارد .فايده علمي و حقوقي بحث در اين است كه فرضاً ،اگر ساختماني در سال 1369 بدون پروانه احداث شده باشد و در زمان حاضر كميسيون ماده صد ، حكم بر جريمه مالك به پرداخت سه برابر ارزش معاملاتي صادر كرده باشد : آيا ملاك احتساب ارزش معاملاتي همان مبلغي است كه ده سال قبل معيار بوده ؟
يا مبلغي است كه در زمان حاضر از سوي ادارة دارايي به عنوان ارزش معاملاتي اعلام گرديده است ؟
به عبارت ديگر چون سالانه ارزش معاملاتي معمولاً افزايش مييابد آيا املاك متخلف بايد مبلغ ارزش معاملاتي را بر طبق محاسبه سال وقوع تخلف بپردازد ؟ و يا اينكه ملزم به پرداخت آن براساس محاسبه زمان حاضر مي باشد ؟
در اين خصوص ، ممكن است از سوي شهرداريها ويا كميسيونهاي ماده صد به دليل عدم تصريح قانون و مقررات اشتباهاتي صورت بگيرد ويا حتي بي عدالتيهايي نيز به وقوع بپيوندد ، تا آنجا كه موجب نارضايتي برخي از شهروندان در اقصا نقاط كشور گردد .
بر اساس اصول كلي علم حقوق و عمومات قانون ، چنانچه فردي مرتكب تخلف و يا جرمي گردد ، قانون حاكم در زمان ارتكاب تخلف و جرم بايد ملاك اجرا قرار گيرد ؛ وحتي چنانچه قانون لاحق ، اخّف به حال متهم يا متخلف باشد ، بر طبق نصّ صريح قانون مجازات اسلامي ، قانون اخّف اجرا مي شود . با استباط از وحدت ملاك اين امر در موضوع تخلف ساختماني و نحوه محاسبه ارزش معاملاتي و اينكه ارزش معاملاتي كدام زمان بايد ملاك و معيار قرار گيرد ، شهرداريها موظف بوده اند كه ارزش معاملاتي زمان وقوع تخلف را ملاك محاسبه قررا دهند ؛ و چنانچه اضافه بر مبلغ مذكور ، وجه ديگري از مالكين دريافت شده باشد چون غير حق بوده ، بايد از سوي شهرداريها به پرداخت كنندگان آن مسترد شود .
به دليل كم توجهي شهرداريها به تبصره يك ماده صد قانون شهرداريها ، وزارت كشور ناچار شد تصميم مهمي را به موجب بخشنامه شماره 2/34/3/1 /19095 ـ 19/11/1376 ، را در اين زمينه اتخاذ و صادر نمايد . متن كامل بخشنامه مذكور به اين شرح است :
« بخشنامه به استانداران »
با توحه به سؤالات مطروحه از سوي برخي از شهرداريها و اعضاي محترم كميسيونهاي ماده صد قانون شهرداري ، در خصوص اين كه آيا ارزش معاملاتي زمان وقوع تخلف ، ملاك محاسبه جريمه از سوي كميسيونهاي ماده صد خواهد بود و يا ارزش معاملاتي روز دارايي ؛ لذا بدين وسيله اعلام مي دارد ، نظر به اينكه تعيين دقيق زمان وقوع تخلف ، خصوصاً در مورد ساختمانهاي قديمي كه بدون اخذ پروانه ساختماني از شهرداري و يا مغاير مفاد پروانه صادره ، احداث و به پايان رسيده و سالها مورد بهره برداري قرار گرفته است امكان پذير نمي باشد ؛ و از طرفي مطابق قسمت اخير تبصره ” يك ” ذيل ماده صد قانون شهرداري ، كه طي آن شهرداري موظف است به محض جلوگيري از عمليات ساختماني ( عدم تأييد عمليات و جلوگيري از صدور گواهي پايان ساختمان به منزله توقف روند تكويني موضوع و تعيين وضعيت ساختمان مي باشد ) ، ظرف يك هفته موضوع را در كميسيون ماده صد مطرح نمايد بنا بر اين ارزش معاملاتي زمان توقف عمليات ساختماني ( توقف چه به صورت فيزيكي ويا خودداري از تأييد و ارائه گواهي لازم ) و ارجاع موضوع به كميسيون ماده صد ، مي تواند ملاك محاسبه و تعيين جريمه از سوي اعضاي محترم كميسيون ماده صد باشد . مقتضي است دستور فرماييد ، مراتب جهت اقدام لازم به شهرداريهاي تابعه ابلاغ گردد .
وزير كشور
بخشنامه فوق الذكر كه از سوي وزارت كشور بر اساس اصول و موازين حقوقي صادر گرديده ، در جهت اجراي عدالت ، توصيه مهمي را به شهرداريها نموده است . بر طبق اين بخشنامه ، وضعيت ساختمانهايي كه بدون پروانه احداث گرديده اند ، از دو حالت خارج نيست ، يا اين كه تاريخ احداث بنا مستنداً مشخص و معلوم است ، و يا اين كه تاريخ احداث بنا مشخص و معلوم نيست . در حالت اول الزاماً بايد ارزش معاملاتي تاريخ احداث بناي بدون پروانه املاك تعيين جريمه قرار گيرد ؛ و در حالت دوم ، يعني معلوم نبودن تاريخ احداث بنا، مبناي احتساب و ارزش معاملاتي در زمان ارجاع پرونده به كميسيون ، بايد ملاك احتساب جريمه قرار گيرد .
متأسفانه به رغم استنباط صريح از منطوق تبصره ” يك ” ماده صد قانون شهرداري كميسيونهاي ماده صد و بسياري از شهرداريها نسبت به اجراي قانون بي اعتنايي كرده اند و مبالغ گزافي به عنوان جريمه از مالكين متخلف دريافت داشته اند ، و متعاقباً از عمل كردن به بخشنامه وزارت كشور نيز امتناع مي ورزند . به همين دليل شكايات بسياري از گوشه و كناركشور به طرفيت شهرداريها به ديوان عدالت اداري واصل شده و اين قضيه در شعب متعدد مورد رسيدگي واقع شده كه به عنوان نمونه رأيي كه از سوي شعبه اول ديوان عدالت اداري در دادنامه شماره 311 ـ 13/2/79 موضوعه پرونده كلاسه 78/1/1639 صادر گرديده ؛ و خواسته شاكي ابطال رأي كميسيون ماده صد بوده است ، در ذيل آورده مي شود :
شاكي …
طرف شكايت : شهرداري منطقه پنج شهرستان …
موضوع شكايت و خواسته : ابطال رأي كميسيون ماده صد قانون شهرداريها .
« رأي ديوان عدالت اداري »
شاكي فوق الاشعار از رأي كميسيون جديد نظر موضوع ماده صد قانون شهرداريها اعلام شكايت و تقاضاي نقض آن را نموده است .
شاكي از اين جهت به رأي كميسيون معترض مي باشد كه ساختمان احداثي مورد تخلف در سال 60 ـ 61 بنا گرديده و علي القاعده مبناي كميسيون در تعيين جريمه ، مي بايستي طبق تعرفه همان زمان صورت گيرد و در همين راستا نيز نظر شهرداري مساعد بوده . با بررسي مندرجات دادخواست تقديمي و جوابيه شماره 2505 /4 مورخه 30/1/79 شهرداري … نهايتاً اعتراض نام برده با توجه به پاسخ استفتائيه به عمل آمده شهرداري تبريز از مقام معظم رهبري در خصوص زمان محاسبه جرايم تخلفات ساختماني مبني بر اين كه ملاك و ميزان در تعيين و محاسبه جريمه زمان تخلف است ، نه زمان طرح پرونده ؛ در كميسيونهاي ماده صد از اين حيث وارد است و حكم به ورود شكايت و نقض رأي معترض مبني بر تعيين جريمه و نيز متعاقب آن تخريب به لحاظ عدم پرداخت آن و ضرورت رسيدگي مجدد بر مبناي تعرفه سال احداث بنا ( سالهاي 60 ـ 61 ) صادر و اعلام مي گردد . اين رأي پس از ابلاغ به مدت 20 روز قابل اعتراض در دادگاه تجديد نظر ديوان عدالت اداري مي باشد ، دفتر رونوشت ابلاغ شود .
دادرس شعبه اول ديوان عدالت اداري
رأي شعبه اول ديوان عدالت اداري كه به دليل عدم اعتراض شهرداري شهرستان … قطغي گرديده ، مي تواند بر عملكرد غير قانوني بسياري از شهرداريها خط بطلان كشيده و آنان را به تبعيت از قانون و تبعيت و حركت در چارچوب قانون وادار نمايد . در همين راستا ، به دليل اختلاف نظر بين برخي از شعب ديوان عدالت اداري ، قضيه مانحن فيه در هيأت عمومي ديوان عالي كشور مطرح شده و منجر به رأي وحدت رويه شماره 77/272 ـ 22/4/1378 مندرج در روزنامه رسمي شماره 15875 ـ 6/6/1378 گرديده كه عيناً آورده مي شود :
« رأي هيأت عمومي »
با عنايت به ماده صد قانون شهرداري و تبصره هاي آن واصول و قواعد حاكم بر كيفيت رسيدگي به ادعاي تخلفات ساختماني در كميسيونهاي بدوي و تجديد نظر ماده صد قانون شهرداري ، دادنامه شماره 373 مورخ 3/4/1376 شعبه نوزدهم ديوان ، در پرونده كلاسه 75/1243 مبني بر لزوم رسيدگي و تحقيق پيرامون عمل و موقعيت ملك از حيث احراز وقوع آن در داخل يا خارج از محدوده شهر و تشخيص قدمت ساختمان و تعيين جريمه بر مبناي ارزش معاملاتي زمان وقوع تخلف ، موافق اصول و موازين قانوني تشخيص داده مي شود ، اين رأي به استناد قسمت اخير ماده (20) قانون ديوان عدالت اداري بر شعب ديوان و ساير مراجع ذي ربط در موارد مشابه لازم الاتباع است .
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نتيجه گيري :
1 ـ طبق فراز اول تبصره “يك ” ماده صد قانون شهرداري ، شهرداريها موظف مي باشند كه حداكثر ظرف يك هفته از تاريخ جلوگيري از ادامه ساختمان ، موضوع را به كميسيون ارجاع دهند . و اين بدان معني است ،كه اگر تخلف مربوط به سالهاي گذشته باشد ، محاسبه ارزش معاملاتي بناي احداث شده در زمان وقوع تخلف ملاك قرار مي گيرد .
2 ـ به دليل عدم اجراي دقيق قانون از سوي شهرداريها ، بخشنامه شماره 2/34/1/19095 ـ 19/11/76 وزارت كشور بر اساس منطق حقوقي صادر گرديده در مرحله اجرا مورد بي اعتنايي واقع شده است .
3ـ با اعلام شكايت افراد ذي نفع ، ديوان عدالت اداري حكم بر محكوميت كميسيونهاي ماده صد صادر نموده كه اين احكام فقط به صورت موردي داراي فايده بوده اند .
4ـ بر اساس رأي وحدت روية هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ،كميسيونهاي ماده صد ملزم وموظف به تشخيص قدمت ساختمان و تعيين جريمه بر مبناي ارزش معاملاتي زمان وقوع تخلف مي باشند .
5 ـ با اجراي دقيق قانون از سوي شهرداريها ، از تعداد افراد بسياري كه از عملكرد ناراضي شهرداريهاهستند ، كاسته خواهد شد .
